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      海南農墾土地資產管理現狀、問題與建議

      時間:2022-11-18 17:38:47

      農墾是在特定歷史條件下為承擔國家使命而建立的,經過70多年的發展,在屯墾戍邊、支援國家經濟建設、保障糧食和農產品安全等方面作出了重大貢獻,形成了組織程度高、規?;怀?、產業體系健全的獨特優勢。土地是農墾最重要的生產資料,是農墾存在與發展的基礎,本文以海南農墾為例,對國有墾區土地資產管理的現狀與問題做了思考。


      一、海南農墾土地資產管理工作現狀

      海南農墾為全國第三大墾區,按照“三調”成果,土地總面積946.48萬畝,其中農用地920.9萬畝,占97.3%(耕地50.45萬畝、園地672.16萬畝、林地175.13萬畝,其他農用地23.16萬畝),建設用地20.3萬畝,占2.1%,未利用地面積5.28萬畝,占0.6%。相較于北方墾區保障糧食作物、耕地占比大的特點,海南農墾以種植橡膠以及芒果、荔枝等長期熱帶作物為主,園地與林地面積占71%。

      從權屬情況看,946.48萬畝土地分為兩類:一是海南農墾集團作為權屬人共311.44萬畝,絕大部分為成規模橡膠林;二是其余635.04萬畝土地的權屬人為各農場公司和二級企業。

      1.主張權屬,摸清家底,對墾區土地開展持續動態監測

      一是按照中央《關于進一步推進農墾改革發展的意見》要求,基本完成土地確權任務,發證給海南農墾部分面積為927.17萬畝,占主張權屬面積的97.96%,有力地保障了農墾土地各項權益。二是建立海南農墾“一張圖”數據庫,每半年開展一次全覆蓋土地利用動態遙感監測,每季度對重點項目用地情況實行重點監測,實現土地精細化管理。

      2.建立完善適應國有農場經營模式的土地承包經營租賃制度

      一是建立了“對內發包”與“對外租賃”的經營制度。對內部職工,由國有農場與職工簽訂生產承包合同,將土地承包租賃給職工經營。內部承包實行“基本田”與“經營田”的“兩田制”,基本田免收承包費,經營田實行階梯地價累進收費。內部承包期限不得超過30年,不得超過法定退休年齡。對職工以外的企業和個人,以公開競價方式租賃土地,簽訂統一合同,租期不超過20年。當前,對內發包土地約150萬畝,對外租賃土地約20萬畝。

      二是制定承包租賃指導價、標準合同書等。通過農用地清理規范,根據土地區位、類別、等級,區分對內承包和對外租賃,制定了“農業用地承包租賃指導價”并定期更新。每個農場制定具體的規范價格,分等級、分作物種類、分租賃時間差別化。分類制定了農業用地承包租賃合同書(范本),包括《職工基本生活保障用地承包合同書》《農業用地對外租賃合同書》等,并對設施農用地租賃、“南繁”產業用地租賃制定了具體程序和標準。

      三是建立了統一的“資源資產交易系統平臺”。要求所有海南農墾的土地及房屋建筑物等資產出租、轉讓等有關處置事項都依托平臺,采取公開競價的方式進行,提升國有農用地對外租賃的規范性、透明度,增加競爭性和溢價。

      四是積極探索適應國有農用地的經營模式。重新將土地整合集中發展產業,或因地制宜采取“分利不分地”“模擬股份制”等相關模式,在各方利益最大化的基礎上,維護好國有農用地各項權益。例如,榮光農場改變以往單純發包土地的模式,成立農業綜合開發公司作為平臺,由農場出資占股51%,吸引公司技術骨干及社會專業技術人員合計持股49%。構建“農場公司+專業技術團隊+精準扶貧戶”的股權架構,以“分利不分地”的模式打造了84畝龍眼標準化種植基地,共種植龍眼2000余株,年均產量可達12萬斤,年產值近百萬元,帶動近20戶脫貧增收。

      3.編制墾區國土空間規劃,促進墾地規劃銜接

      一是開展《海南省農墾國土空間規劃專題研究》。成果在省級國土空間規劃文本中得到充分體現,明確了農墾規劃建設用地指標單列、規劃建設用地可在市縣范圍內調劑、城鎮開發邊界外的墾區作業區與生產隊納入村莊規劃等,同時各項產業布局、基礎設施配套等均考慮農墾實際情況。

      二是將墾區生產隊居民點融入村莊規劃體系。分類編制墾區詳細規劃,將農場場部及毗鄰場部的土地納入城鎮規劃范圍,編制控制性詳細規劃;將零星分散、遠離中心城鎮和集鎮、場部及中心居民點的,參照農村規劃編制生產隊居民點詳細規劃。

      4.維護權益,加強對國有土地資產管理

      一是完善內部土地資產管理制度。制定并定期更新《海墾控股集團企業管理事項授權清單》,將土地資產管理作為“授權清單”的重要內容。

      二是為確保公平公正,規定集團所有中層以上管理人員、農場公司高級管理人員及其直系親屬不得承包使用墾區農業土地。開展專項調查,對相關管理層人員用地情況進行公示、清理。

      三是針對收回農墾土地缺乏規范問題,研究制定《公益性設施項目建設使用墾區土地補償管理辦法》,從內部資產管理角度,規范各類公益性設施使用墾區土地補償管理,維護墾區國有土地資產及職工群眾合法權益。

      四是加強被占地調處工作,維護土地權益。建立以政府為主導、各農場公司為主體、權責到位的被占土地調處收回工作機制,并采取司法手段進行維權。

      五是配合屬地政府開展“兩違”(違法用地、違規建房)整治,在墾區開展“生態環保專項督查”,全面核查各企業自建和合作項目是否違規占用耕地、基本農田、林地及挖湖造景等違法行為。

      5.以全域綜合整治為抓手,促進土地合理高效利用

      一是建立全域土地綜合整治項目實施新機制。經省政府審定同意,出臺《關于推進實施墾區土地綜合整治的通知》,賦予農墾集團土地綜合整治實施主體地位,在村莊規劃編制、項目立項、監管、驗收方面,進一步簡化審批程序,提高省級統籌比例。

      二是創新實施土地“綜合整治+碎片化土地整合+規?;r業生產基地”的三合一模式。實現土地資源整合、加強耕地保護、提升資源利用效益。建設海墾東方現代農業產業園6957畝,培育特色水稻制育種2349畝、雪茄煙葉種植2637畝、火龍果種植1869畝。建設昌江現代農業產業園1.2萬畝,產業以毛豆、山蘭稻、蔬菜、火龍果等為主。


      二、主要難點和問題

      1.體制機制層面,農村土地管理制度改革相關政策措施未全面覆蓋農墾地區

      農墾亦農亦工、亦城亦鄉,長期實行“政企合一”。體制機制上的問題,加之長期以來農墾與地方形成的“二元體制”仍保留較大慣性,使得相關惠農政策不能完全覆蓋農墾系統,農村土地管理制度改革、編制村莊規劃等尚未在農墾系統得到很好的貫徹執行。

      2. 宏觀布局層面,“小”省下的“大”墾區,墾地融合矛盾突出

      海南農墾占全省面積超過20%,且分散在幾乎所有市縣。各農場與周邊鄉鎮村“犬牙交錯”,在生態紅線劃定、耕地保護、項目落地上的矛盾不可避免,當前又有更高層次的自貿港建設,勢必在項目和產業的重新謀劃統籌上,發生利益沖突。農墾系統普遍存在的“墾地矛盾”問題,在海南尤其突出。

      3.微觀分布層面,土地質量低,土地權屬糾紛多

      一是生產隊居民點數量多、分布廣、規模小,用地不節約集約。海南農墾共有2840個生產隊,分散在全省所有市縣,平均每個生產隊居民點僅有4.28公頃、222人,呈現“星羅棋布、天女散花”的空間狀態。其中,“偏遠小散”生產隊的建設用地面積約9.4萬畝,占生產隊建設用地總面積12.3萬畝的76%,占全墾區22.87萬畝存量建設用地的41%。

      二是農業用地分散、未形成規?;洜I。全墾區920多萬畝農業生產用地,除300萬畝天然橡膠用地相對集中連片外,平均單宗農用地面積僅為21.97畝,土地分布偏遠,用地格局呈現農林交錯、林中有田、場村交叉、插花分布、切割碎片的突出特征,制約規?;纳a和發展。

      三是土地利用權屬碎片化。經營性農用地大部分已進行承包租賃,且以長期作物為主,租賃期一般超過10年。調研了解到,某農場一宗30畝的土地,有8個承包方,種植7種熱帶作物。土地的碎片化,只能采取“作坊式”的耕作方式,嚴重制約農墾規?;a業化優勢。另外,農場對土地缺乏處分權,很多情況下,承包租賃合同到期后被動續簽,在推動開展規?;N植的關鍵時刻,常常面臨“無地可用”的尷尬局面。

      4.基礎工作層面,基本完成土地確權,但部分土地存在較大爭議,產權登記歷史遺留問題多

      一是當前仍有6.36萬畝土地,農場和周圍農村集體都主張權屬,爭議和矛盾比較集中,無法進一步確權。其中大量土地已由當地村民實際耕種多年,農墾單方面雖然有確權依據和圖件,但既沒有與周邊農村集體的指界協議,也長期未采取主張權利的具體措施。還有部分土地,農墾雖有多年以前的指界協議,但程序和效力未得到集體和村民的認可,無法進一步確權。

      二是地權與林權的矛盾。林業部門單方面頒發林權證給非墾區國有林場或村集體,共29.28萬畝,例如某農場共14.8萬畝林地,2004年取得了土地證,但隨著相關自然保護區的建立,屬地市縣頒發林權證給相關自然保護區主管部門,并規定已有林權證將不再頒發土地證。另有“一地兩證”問題,既頒發了林權證給非墾區單位,又頒發了國有土地權證給農墾,涉及土地5.29萬畝。

      三是產權登記歷史遺留問題多。早期給農場頒發的土地使用權證大部分為綜合使用權證或農業用地使用權證,場部建成區和生產隊居民點與國有農用地混在一起,未單獨分割發證。

      5.權益維護層面,土地被侵占和蠶食問題嚴重

      一是租金欠繳問題嚴重。2020年海南農墾共收取承包租賃租金1.99億元。部分農場租金收繳率只有60%多,私墾私占、用地不交租、多用地少交租等情況較普遍。農場公司針對個別惡意拖欠或拒交租金的農戶開展訴訟,法院依法判決農場公司勝訴,但存在執行難的情況。

      二是土地被占問題嚴重。已發證至海南農墾的權屬土地中,仍有約66萬畝土地被周邊集體、村民占用。農墾土地被占是墾區共有的情況,既有歷史遺留問題,也有自身管護不到位等原因,造成既定事實。甚至發生違法占用橡膠林的村民,在占用多年后,向鄉鎮政府申請辦理合法用地手續,而農場竟然坐視不管的情況。海南農墾也采取了調解、法律訴訟、聯合執法等多種形式,但維權成本高,收效不大。

      三是職工蠶食膠園。農場職工受經濟利益的驅使,在承包土地周邊,采用注射藥物等隱蔽方法毀壞橡膠樹,見縫插針擴大種植檳榔、胡椒、菠蘿蜜等經濟作物。僅對一家農場的核查中,就發現兩年內非正常死亡橡膠樹34414株,折合面積1373畝。

      四是主張所有缺乏抓手。部分地方政府在協調農場與周邊農村權屬爭議時,存在以社會穩定為重,將土地確權給周邊集體的情況。

      6.生產隊居民無法辦理房地一體登記,成為民生領域重要問題

      墾區土地的主體是國有農用地,但還有較大量的生產隊居民點用地,海南農墾有2840個生產隊,用地總面積12.3萬畝。生產隊常住居民包括農場(集團)公司職工、海膠職工和其他居民,居民構成趨向多樣化。建房難,成為墾區居民反映強烈的民生問題。

      一是產權不明確。對于生產隊居民,與農村村民生活方式相似,墾區建房也嚴格執行“一戶一宅”制度,但墾區居民無法獲得宅基地使用權,只有所住房屋的所有權,其土地使用權人為農場。權利的缺失等造成房、地分割,不具備房地一體發證的條件。

      二是人員資格認定難。按照《海南省墾區建房管理辦法》,墾區企業負責建房資格初審報送,核心是“一戶一宅”,墾區企業只能核實申報人員是否在墾區內部建設的唯一自住房屋,無法核實在墾區外是否具備其他房產。

      三是缺乏規劃依據。大部分墾區生產隊尚未編制村莊規劃,缺乏詳細規劃依據。

      四是農轉用難度大。農村宅基地報建的新增建設用地年度計劃、耕地占補等指標由屬地政府統籌解決,但墾區職工居民建房僅明確了新增費、耕地開墾費等由市縣政府承擔,指標未明確。

      7.國有農用地“收回”程序缺乏規范

      一是收回范圍不明確。新《土地管理法》明確了征收農民集體所有土地的具體范圍,但國有農用地收回范圍過寬并缺乏法律法規的規范。范圍和程序僅在2008年國土資源部、農業部《關于加強國有農場土地使用管理的意見》做了原則性要求。實際工作中,存在地方政府以經營性用途收回農墾土地的情況。

      二是收回程序缺乏規范。中央《關于進一步推進農墾改革發展的意見》提出,嚴禁擅自收回農墾國有農用地使用權,確需收回的要經原批準用地的政府批準,并按有關規定予以補償,依法安排社會保障費。實際工作中,市縣政府未按相關法規政策要求,未經原批準用地的政府批準,僅是在征求農墾集團意見后即實施收回行為。農墾處于弱勢方,很多情況下只能“被同意”。


      三、思考與建議

      1.國有農用地制度改革應適應農墾規?;洜I體制,不能簡單照搬農村土地改革經驗

      農墾與農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟等共同構成中國特色農業經濟體系。在土地經營制度上,農場參照農村開展了承包經營租賃制度,但新形勢下的發展趨勢是公司化、規?;?、上下游一體化。例如,江蘇墾區實施農業一體化戰略,圍繞稻麥種植,將上游種業生產、農資供給與下游米業加工、銷售鏈整合,成立了江蘇農墾農業發展股份有限公司,將墾區18個農場的種植業剝離出來,在每個農場單獨成立種植分公司。農場土地逐步從家庭承包經營走向企業化種植經營,國有農用地產權體系不能簡單照搬農村土地承包經營權。

      2.充分考慮現有產權安排的現實性、合理性,分類探索國有農用地權利體系改革

      按照現行法律法規,對國有農用地權利的設定和使用參照土地承包經營權進行確定和管理,并未明確設立“國有農用地使用權”。但事實上,農墾土地通過劃撥方式無償取得,多年的拓荒墾殖并經營,國有農墾集團(農場)享有利用土地開展農業生產的權利,事實上也長期占有并使用土地、獲得收益。建議充分考慮現有產權安排的現實性、合理性,尊重農場作為國有農用地的使用主體,對國有農用地權利體系的調整設定,采取“先立后破”的原則,穩妥有序地開展。區分不同類型墾區,不同墾區資源稟賦、發展水平的差異性、土地經營制度的差異性,不搞“一刀切”,分類開展探索。

      一是已經以劃撥形式獲得“國有土地使用權”的。建議充分考慮已有實踐成果,繼續按“國有農用地使用權”進行探索。明確其是否具有物權屬性,確定權利內涵,明確使用權人的責權利。

      二是已經通過承包經營方式獲得“國有農用地承包經營權”的。建議繼續按“國有農用地承包經營權”進行探索,重點是進行規范管理。在全面摸底的基礎上,研究什么情況下采取承包經營的方式配置權利。主體方面,建議由省級自然資源主管部門作為發包方,農墾集團或農場公司作為“承包經營權人”。研究明確發包方、承包方及其權利義務關系以及承包期限、承包費用等具體內容。

      3.明確所有者職責履職主體與職責

      建議由省政府代理履行海南墾區土地所有者職責,可委托省級自然資源主管部門具體履行所有者職責。制定完善土地資產處置、配置規則、程序并開展監督考核。涉及土地收回、重大處置事項應由農墾集團報省級自然資源主管部門同意。建立土地相關租金等收益“一本賬”,統一核算考核。

      4.明確農墾集團的經營保護職責

      建議結合委托代理機制試點,進一步明確農墾集團的經營保護職責,聚焦維護權益、保值增值、服務支撐、守住底線四項核心職責。維護權益,要配合做好確權登記,明晰土地家底,守土有責。保值增值,要根據授權,行使好土地使用權和經營權,促進土地要素的高效配置。服務支撐,要發揮好農墾土地資源規?;瘍瀯?,促進產業發展,服務國家糧食安全和戰略保障需求。守住底線,要嚴格耕地林地保護,關注抵押擔保的風險防范等問題。


      來源丨中國土地科學公眾號

      作者丨自然資源部權益司   范黎

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